Instytucje kultury. Czy fundacje opiniują powołanie i odwołanie ich dyrektora

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury wiąże się z obowiązkiem zasięgnięcia opinii „związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję”.

Zwrócenie się o wyrażenie opinii przez ww. podmioty jest:

obowiązkowe, jeżeli dyrektor instytucji kultury jest powoływany poza konkursem,

fakultatywne, gdy dyrektor jest powoływany w trybie konkursu (na podstawie art. 16 ustawy),

obowiązkowe przed dokonaniem odwołania dyrektora (niezależnie od tego, czy dyrektor został wyłoniony w drodze konkursu).

Opinia co prawda nie jest wiążąca dla organu podejmującego decyzję w sprawie rozpoczęcia lub zakończenia współpracy z dyrektorem, ale nie można jej bagatelizować. Niedopełnienie tego obowiązku, a nawet pominięcie jednego z uprawnionych związków zawodowych lub stowarzyszeń skutkuje wadliwością aktu powołania dyrektora (wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2015, II SA/Łd/570/15; wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12). Przyjrzyjmy się więc temu przepisowi bliżej.

Czym są związki zawodowe

Należy zasięgnąć opinii wszystkich związków zawodowych, które działają w danej instytucji, niezależnie od tego, czy są one reprezentatywne w rozumieniu prawa pracy, czy nie.

Definicje i zasady działania związków zawodowych są zawarte w  ustawie z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W jej art. 1 ust. 1 i 2 czytamy, że „związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji”. Drugie pojęcie z art. 15 ust. 1 ustawy, czyli „stowarzyszenia zawodowe i twórcze”, nie zostało dotąd zdefiniowane ustawowo, a jego zakres budzi wiele pytań w praktyce.

Czym są stowarzyszenia zawodowe i twórcze

Zacznijmy od tego, że samo stowarzyszenie stanowi dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych (art. 2. ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach).

W orzecznictwie przyjęto powszechnie, że pojęcie „stowarzyszenia zawodowe i twórcze” należy „rozumieć szeroko” (np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20). Co to oznacza? Chodzi o stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą (wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 834/09).

Stowarzyszenia te muszą:

prowadzić działalność na tym samym terenie co dana instytucja (wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2011, II SA/Wa 1447/11);

być właściwe ze względu na rodzaj prowadzonej działalności przez instytucję kultury (np. w przypadku muzeum jest to Stowarzyszenie Muzealników Polskich) – (wyrok NSA z 5 maja 2022, II OSK 3541/19).

 Do wyrażenia opinii są uprawnione zarówno stowarzyszenia zwykłe, jak i rejestrowane w KRS. Czy fundacje również? Stowarzyszenia: tak, fundacje: nie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach omawiany obowiązek zasięgania opinii nie obejmuje fundacji. Kanwą tego rozstrzygnięcia był zarzut odwołanego dyrektora, który uznał, że wójt nie zwrócił się po opinię do fundacji, z którą współpracowała zarządzana przez niego instytucja. WSA jednak nie podzielił tej argumentacji, opierając się na literalnym brzmieniu art. 15 ust. 1 ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 108/17). Organizatorzy instytucji kultury próbują znajdować argumenty po to, aby ominąć ten obowiązek. Jak dotąd wszystkie takie pomysły były chybione.

Jakich błędów unikać

Zauważmy, że prawo nie przewiduje możliwości ograniczenia w zasięganiu opinii:

tylko do tych stowarzyszeń, których członkiem jest powoływany/odwoływany dyrektor (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20). Nie daje również uzasadnienia na pominięcie opinii to, że dyrektor nie jest członkiem żadnej organizacji;

wyłącznie do organizacji, które działają w danej instytucji kultury lub z nią współpracują;

jedynie do organizacji działających w danej gminie – nie można wykluczyć organizacji o zasięgu ponadlokalnym czy krajowym (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12).

Zejdźmy stopień niżej i zajmijmy się teraz sprawami czysto technicznymi.

Na piśmie czy w e-mail?

Praktycznie rzecz ujmując, organizator występujący o wyrażenie opinii powinien załączyć do swojego pisma niezbędne informacje i materiały na temat osoby kandydata, ponieważ ułatwi to dokonanie merytorycznej oceny, a dana organizacja nie musi przecież w ogóle znać opiniowanego kandydata na dyrektora.

Zarówno wystąpienie o wyrażenie opinii, jak i samo stanowisko w sprawie kandydata może przybrać formę elektroniczną – prawo tego nie zabrania. Tak samo, jak wyznaczenia terminu na informację zwrotną.

Czy można wyznaczyć deadline na wydanie opinii

Na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, w których przepisy prawa pracy zobowiązują pracodawcę do współdziałania z zakładową organizacją związkową, pracodawca jest obowiązany zwrócić się do tej organizacji o informację o pracowniku korzystającym z jej obrony. Nieudzielenie tej informacji w terminie 5 dni od dnia otrzymania przez zakładową organizację związkową wniosku zwalnia pracodawcę z obowiązku współdziałania z zakładową organizacją związkową w sprawach dotyczących tego pracownika.

Analogicznej lub przynajmniej zbliżonej zasady nie zawarto w ustawie Prawo o stowarzyszeniach ani w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zatem stowarzyszenia zawodowe i twórcze nie są związane ustawowo żadnym terminem na wyrażenie opinii. Tym bardziej warto, aby organizator dodatkowo zmotywował organizację, zakreślając jej termin na wyrażenie opinii. Jest to dopuszczalne zdaniem WSA w Szczecinie (wyrok z 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1160/07). Zdaniem sądu taki termin powinien być „rozsądny”, a zakreślony przez organizatora w rozpatrywanej sprawie czasokres pięciu dni był odpowiedni.